Więcej stref czystego transportu w Polsce

2024-07-24 Bartlomiej Jaworski

Trwają obecnie konsultacje projektu ustawy o zmianie ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska (nr UD52 w Wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów) prowadzone przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska. Nowelizacja skupia się na redukcji szkodliwych emisji w dużych aglomeracjach miejskich, w których to występuje największe ryzyko powstawania smogu oraz licznych chorób będących jego następstwem. Realizacja założeń będzie wykonywana poprzez ustanawianie stref czystego transportu po badaniu jakości powietrza przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w miastach powyżej 100tys. mieszkańców Równolegle ruszą dofinansowania do modernizacji floty transportu publicznego i zakupu autobusów zeroemisyjnych.

Co jest celem nowelizacji ustawy o elektromobilności?

Projekt ustawy o zmianie ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska, zwany dalej „projektem ustawy” stanowi podstawę do realizacji rozwiązań, które przyczynią się do redukcji szkodliwych emisji m.in. tlenków azotu, pyłów zawieszonych oraz zanieczyszczenia hałasem. Wskazane czynniki są szczególnie dotkliwe na terenie dużych polskich miast. Naukowcy ze Śląskiego Centrum Chorób Serca oraz Uniwersytetu Śląskiego udowodnili, że narażenie na ekspozycję ponadnormatywnych stężeń substancji w powietrzu, które przy niekorzystnych warunkach meteorologicznych powodują powstawanie zjawiska tzw. smogu, ma wpływ na zwiększenie liczby hospitalizacji i zgonów. Szacuje się, że w Polsce w 2019 r. odnotowano ok. 43 tys. przedwczesnych zgonów ze względu na przekroczenie poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM2,5 w powietrzu. Ponadto, wykazano, że podwyższony poziom najbardziej toksycznej składowej spalin, będącej jednocześnie składową smogu, czyli tlenków azotu, powoduje częstsze występowanie zawałów serca (o 12%), udarów mózgu (o 16%), zatorowości płucnej (o 18%) oraz migotania przedsionków serca (o 24%). Należy wskazać, że zgodnie z danymi wynikającymi z krajowego bilansu emisji SO2, NOX, CO, NH3, NMLZO, pyłów, metali ciężkich i TZO za lata 1990 – 2020, sektor transportu w 2020 roku był odpowiedzialny za ok. 4,3% emisji pyłu zwieszonego PM2,5 oraz ok. 35,0% emisji NOx.

W celu poprawy zdrowia publicznego i obniżenia liczby chorób związanych z układem oddechowym, a także poprawy jakości życia mieszkańców oraz spowolnienia zmian klimatycznych zasadne jest wprowadzenie projektowanych zmian, przewidujących zobowiązanie do ustanawiania stref czystego transportu na terenie miast o liczbie mieszkańców wyższej niż 100 000, gdzie zgodnie z wynikami oceny jakości powietrza w strefach, przeprowadzonej przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, zostanie stwierdzone przekroczenie poziomu dopuszczalnego (wartość średnioroczna) dla dwutlenku azotu (NO₂), jak również zobowiązanie do zakupu wyłącznie autobusów zeroemisyjnych (elektrycznych i wodorowych) oraz do zawierania umów przewozu tylko z podmiotami korzystającymi z takich autobusów przez miasta powyżej 100 000 mieszkańców oraz Górnośląsko-Zagłębiowską Metropolię.

Działanie to również przyczyni się do realizacji zobowiązania Polski, wynikającego z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz. Urz. UE L 152 z 11.06.2008, z późn. zm.), związanego z koniecznością dotrzymania wartości dopuszczalnych poziomów dla wybranych substancji w powietrzu, w tym dla dwutlenku azotu. Intensyfikacja działań w tym zakresie jest niezbędna, ponieważ w 4 polskich aglomeracjach (stanowiących strefy jakości powietrza na obszarze, polskich miast: Warszawie, Krakowie, Wrocławiu oraz Katowicach) mimo implementacji dyrektywy oraz realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego działań naprawczych określonych w Programach Ochrony Powietrzna wartości stężeń NO₂ utrzymują się na podobnym poziomie.

Jakie rozwiązania mają zostać wdrożone?

Strefy czystego transportu

W projekcie ustawy proponuje się wprowadzenie przepisów mających na celu m.in. wprowadzenie obowiązku ustanawiania stref czystego transportu w miastach liczących powyżej 100 000 mieszkańców w przypadku przekroczenia poziomu dopuszczalnego NO₂. Z analizy danych udostępnianych przez Departament Monitoringu Środowiska Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska[1] wynika, że w 2022 roku zanotowano przekroczenie dopuszczalnego poziomu średniorocznego NO₂ w 4 strefach, w których dokonywana jest ocena jakości powietrza, tj. w aglomeracji warszawskiej (m.st. Warszawa), aglomeracji krakowskiej (m. Kraków), aglomeracji wrocławskiej (m. Wrocław) oraz aglomeracji górnośląskiej (m. Katowice).

[1] „Ocena jakości powietrza w strefach w Polsce za rok 2022. Zbiorczy raport krajowy z rocznej oceny jakości powietrza w strefach wykonanej przez GIOŚ według zasad określonych w art. 89 ustawy – Prawo ochrony środowiska”. Źródło danych: Państwowy Monitoring Środowiska – Główny Inspektorat Ochrony Środowiska https://powietrze.gios.gov.pl/pjp/content/show/1004683

Obowiązek nabywania w miastach powyżej 100 000 mieszkańców oraz w Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii autobusów lub trolejbusów wyłącznie zeroemisyjnych

W wyniku zmiany ustawy o elektromobilności zostanie wprowadzony obowiązek nabywania przez gminy o liczbie mieszkańców wyższej niż 100 000, Górnośląsko-Zagłębiowską Metropolię oraz podmioty, którym zlecono lub powierzono wykonywanie przewozów pasażerskich w transporcie drogowym w ramach komunikacji miejskiej na obszarze tej gminy lub związku metropolitarnego, wyłącznie autobusów zeroemisyjnych w celu wykonywania zadań związanych z komunikacją miejską. Ponadto, konieczne jest wprowadzenie do obowiązujących przepisów ustawy o elektromobilności pojęcia związku metropolitalnego, w rozumieniu ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim (Dz. U. z 2022 r. poz. 2578), co wynika z konieczności doprecyzowania grupy podmiotów, na których ma spoczywać obowiązek dotyczący wykonywania przewozów pasażerskich w transporcie drogowym w ramach komunikacji miejskiej. Górnośląsko-Zagłębiowska Metropolia łączy dziś 41 miast i gmin, na terenie których organizuje się, nadzoruje się i realizuje się zadania publiczne związane z transportem publicznym. W związku z powyższym, w celu uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych jest uzasadnione wskazanie tego podmiotu wprost w treści przepisów ustawy o elektromobilności.

Zniesienie obowiązku wykonywania, zlecania lub powierzania wykonania zadań publicznych z zapewnieniem odpowiedniego udziału pojazdów elektrycznych lub napędzanych gazem ziemnym

Projekt ustawy przewiduje uchylenie art. 35 ust. 2-4 ustawy o elektromobilności oraz przepisu epizodycznego zawartego w art. 68 ust. 3 ustawy o elektromobilności, który nakłada na jednostki samorządu terytorialnego z wyłączeniem gmin i powiatów, których liczba mieszkańców nie przekracza 50 000, obowiązek wykonywania i zlecania wykonania zadań publicznych z zapewnieniem odpowiedniego udziału pojazdów elektrycznych lub napędzanych gazem ziemnym. Zgodnie z art. 38 ustawy o elektromobilności, podmioty zobowiązane do realizacji powyższego obowiązku przekazują ministrowi właściwemu do spraw energii oraz ministrowi właściwemu do spraw klimatu informację o liczbie i udziale procentowym pojazdów elektrycznych lub pojazdów napędzanych gazem ziemnym w użytkowanej flocie pojazdów samochodowych, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego przekazanie tej informacji.

Zgodnie z danymi przekazanymi przez jednostki samorządu terytorialnego za 2021 r., 55% spośród 74 gmin, nie realizowało żadnego zadania publicznego z wykorzystaniem floty pojazdów na poziomie wymaganym ustawą o elektromobilności, natomiast tylko 3 jednostki zrealizowały w ten sposób więcej niż 7 z 21 zadań publicznych. Ponadto, sprawozdanie przedłożyło do Ministerstwa Klimatu i Środowiska zaledwie 65% ze zobowiązanych powiatów, z czego 55 % z nich nie realizowało żadnego zadania publicznego z wykorzystaniem floty pojazdów na poziomie wymaganym ustawą o elektromobilności. W odniesieniu do województw, sprawozdanie przedłożyło wyłącznie 56% zobowiązanych jednostek, z czego 25% nie realizowało żadnego zadania publicznego z wykorzystaniem floty pojazdów na poziomie wymaganym ustawą o elektromobilności, a tylko jedno z nich realizowało więcej niż 7 z 17 zadań. Żadna jednostka samorządu terytorialnego nie spełniła wymogów ustawy o elektromobilności, dotyczących realizacji wszystkich zadań publicznych z udziałem floty pojazdów zero- i niskoemisyjnych. Według danych za 2022 rok, 24% spośród 74 gmin, nie realizowało żadnego zadania publicznego z wykorzystaniem floty pojazdów na poziomie wymaganym ustawą, natomiast tylko 6 gmin realizowało w ten sposób więcej niż 7 zadań publicznych. Dodatkowo, należy wskazać, że 85% powiatów oraz 56% województw, nie realizuje żadnego zadania publicznego z wykorzystaniem floty pojazdów na poziomie wymaganym ustawą o elektromobilności. Mając na uwadze dane historyczne oraz szczegółową analizę dwóch kolejnych lat (2022-2023), należy zauważyć, że dynamika wzrostu udziału pojazdów elektrycznych lub napędzanych gazem ziemnym przy wykonywaniu, zlecania lub powierzania wykonania zadania publicznego jest niska, a osiągnięcie zamierzonego celu w zakładanym w ustawie czasie nie jest możliwe uwzględniając powyższe tempo. Ponadto, należy pamiętać, że samorządy wciąż będą zobowiązane do zakupu pojazdów nisko- i zeroemisyjnych, ze względu na funkcjonujące pozostałe regulacje – dotyczące m.in. zielonych zamówień publicznych.

Kwestia złagodzenia wymagań zamiast uchylenia przedmiotowych przepisów została przeanalizowana. Mając jednak na uwadze, że żaden z samorządów nie osiągnął ustawowego progu w zakresie realizacji zadań publicznych oraz brak pewności co do możliwości istotnego spadku cen pojazdów nisko- i zeroemisyjnych, złagodzenie wymogów ustawowych nie znajduje uzasadnienia.

W związku z powyższym, konieczne jest również uchylenie art. 76 ust. 2 ustawy o elektromobilności, który określa konsekwencje niedotrzymania zobowiązań wynikających z art. 35 ust. 2 pkt 1 ustawy o elektromobilności (z wyłączeniem publicznego transportu zbiorowego). Zgodnie z ww. przepisem umowy zawarte przez jednostki samorządu terytorialnego na wykonywanie zadań publicznych wygasają z dniem 31 grudnia 2025 r., jeżeli nie zapewniają wykorzystania pojazdów elektrycznych lub pojazdów napędzanych gazem ziemnym na poziomie określonym w art. 35 ust. 2 ustawy o elektromobilności. Ponadto, samorządy wciąż będą zobowiązane do zakupu pojazdów nisko- i zeroemisyjnych, ze względu na funkcjonujące pozostałe regulacje, dotyczące m.in. zielonych zamówień publicznych.

Zniesienie obowiązku świadczenia i zlecania świadczenia usługi komunikacji miejskiej z zapewnieniem określonego udziału autobusów zeroemisyjnych lub autobusów napędzanych biometanem we flocie użytkowanych pojazdów na określonym ustawowo poziomie

Projektowane zmiany uwzględniają rezygnację z progu udziału autobusów zeroemisyjnych lub napędzanych biometanem we flocie użytkowanych autobusów, wykorzystywanych do świadczenia lub zlecania świadczenia usługi komunikacji miejskiej na obszarze jednostki samorządu terytorialnego, wynikającego z art. 36 ust. 1 oraz art. 68 ust. 4 ustawy o elektromobilności. Analizowane dane wskazują wprost, że realizacja trwających i planowanych inwestycji w tabor nie wystarczy do osiągnięcia progu 30% autobusów zeroemisyjnych lub napędzanych biometanem do 2028 roku we flotach badanych samorządów. Należy wskazać, że określony obecnie na poziomie 10% (docelowo 30% w 2028 r.) próg udziału ekologicznych autobusów przy świadczeniu komunikacji miejskiej spełniają największe miasta. Ponad 30% gmin, objętych wymogami ustawy o elektromobilności, przy świadczeniu komunikacji miejskiej, nie wykorzystuje ani jednego autobusu napędzanego biometanem lub autobusu zeroemisyjnego. Mając na uwadze, że zgodnie z przepisami art. 68 ust. 4 ustawy o elektromobliności od 1 stycznia 2025 roku jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o elektromobilności, będą zobowiązane do zapewnienia udziału autobusów zeroemisyjnych lub autobusów napędzanych biometanem w użytkowanej flocie pojazdów w wysokości co najmniej 20%, a docelowo w 2028 r. na poziomie 30%, realizacja obowiązków ustawowych przy obecnych wskazaniach jest trudna do zrealizowania.

W kontekście efektywnego wdrażania elektromobilności, powyższa zmiana podyktowana jest również tym, że największe wyzwania związane z redukcją emisji z transportu dotyczą miast powyżej 100 000 mieszkańców, gdyż na ich terenie użytkuje się około 80% floty autobusów miejskich w skali całego kraju. Zatem, uzasadnienie znajduje wprowadzenie obowiązku nabywania wyłącznie autobusów lub trolejbusów zeroemisyjnych w miastach powyżej 100 000 mieszkańców oraz w Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii.

Na kogo wpływa planowana nowelizacja ustawy o elektromobilności?

Miasta o liczbie mieszkańców wyższej niż 100 000 – 37 jednostek wg GUS
Jednostki samorządu terytorialnego o liczbie mieszkańców wyższej niż 50 000 – ok 400, dane własne Ministerstwa
Związek metropolitalny – 1
Producenci i sprzedawcy autobusów zeroemisyjnych, ich podzespołów oraz infrastruktury ładowania – 30 wg. danych PIRE z 2021
Główny Inspektor Ochrony Środowiska – klasyfikacja i dystrybucja danych z pomiarów

Sposób finansowania realizacji założeń – ponad 10 Mld zł

Źródło Finansowania	Wysokość środków	Środki przeznaczone na transport publiczny
Finansowanie z zobowiązania wieloletniego FNT – środki krajowe	środki zobowiązania wieloletniego FNT w Narodowym Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, zwanym dalej „NFOŚiGW”, w kwocie 900 mln. zł. pod warunkiem refundacji przez Ministerstwo Finansów dotychczas zakontraktowanych środków ze środków KPO, wraz z przyszłymi wpływami na poziomie ok. 200-250 mln zł	900 mln. zł wraz z przyszłymi wpływami na poziomie 200 mln zł rocznie – z tytułu opłaty emisyjnej. W perspektywie 10 lat jest to ok. 2,9 mld. zł.
Środki KPO	Około 2 mld zł	W ramach III naboru programu Zielony Transport Publiczny złożone wnioski opiewają na kwotę wsparcia w łącznej wysokości 2,7 mld złotych, z czego miasta powyżej 100 000 mieszkańców złożyły wnioski na kwotę 2 mld zł. W związku z tym, w tym zakresie jest możliwe wskazanie środków KPO jako źródła finansowania dla realizacji przez samorządy wprowadzanego obowiązku w zakresie zakupu autobusów zeroemisyjnych pod warunkiem przekazania przez Polski Fundusz Rozwoju środków do NFOŚiGW. Środki te dostępne są jedynie w terminach określonych w KPO, czyli do połowy 2026 r.
Fundusz Modernizacyjny, zwany dalej „FM”	FM stanowią dochody ze zbycia w okresie 2020-2030 puli 2% całkowitej, unijnej liczby uprawnień do emisji CO₂(EUA) w ramach unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, tzw. EU-ETS, z czego Polsce przypada 43,41% udziałów. W dodatkowej puli 2,5% dostępnej w okresie 2024-2030 Polsce przypada 34,2% ze sprzedaży środków, co przy obecnych cenach EUA daje łączną kwotę blisko 55 mld zł.	Wsparcie nabycia autobusów zeroemisyjnych, w tym infrastruktury, mieści się w 2 z 6 działań finansowanych w ramach FM. Decyzja o akceptacji programu musi być podjęta przez Europejski Bank Inwestycyjny.
środki ze Społecznego Funduszu Klimatycznego – fundusz ten zostanie utworzony w 2026 lub 2027 roku.	w ramach Funduszu Polska może otrzymać nawet 51,7 mld zł, które mają być przeznaczone na przeciwdziałanie społecznym skutkom włączenia emisji gazów cieplarnianych z sektora budynków i transportu drogowego do systemu ETS tzw. ETS2	Cześć środków z kwoty 51,7 mld zł będzie przeznaczona na zeroemisyjny transport zbiorowy, jako że jest on jednym z priorytetów w ramach zapewnienia dostępu do bezemisyjnej i niskoemisyjnej mobilności oraz szerszego działania na rzecz niwelowania wykluczenia transportowego.
Program Fundusze Europejskie dla Polski Wschodniej na lata 2021-2027	Około 13,7 mld zł	Priorytet FEPW.03 Zrównoważona mobilność miejska – około 2,1 mld zł
Fundusze Europejskie dla Mazowsza 2021-2027	Około 12,5 mld zł	Priorytet FEMA.03 Fundusze Europejskie na rozwój mobilności miejskiej na Mazowszu – około 1,6 mld zł
Fundusze Europejskie dla Pomorza 2021-2027	Około 8,9 mld zł	Priorytet FEPM.03 Fundusze europejskie dla mobilnego Pomorza – około 752 mln zł
Fundusze Europejskie dla Małopolski 2021-2027	Około 13,6 mld zł	Priorytet FEMP.03 Fundusze europejskie dla transportu miejskiego – około 690 mln zł
Fundusze Europejskie dla Lubuskiego 2021-2027	Około 4,6 mld zł	Priorytet FELB.03 Fundusze Europejskie na rozwój mobilności miejskiej w Lubuskiem – około 330 mln zł
Łącznie:		około 10,4 mld zł + środki przypadające z Funduszu Modernizacyjnego i Społecznego Funduszu Klimatycznego